Выборы строгого режима: Как российские выборы стали невыборами, и что с этим делать?

Искажение разумных парламентских процедур

Мы не будем слишком подробно рассматривать этот вопрос, поскольку тогда пришлось бы написать еще одну большую книгу. Мы лишь коротко обозначим проблему. Она состоит в специфическом российском понимании значения процедур в обеспечении прав и свобод человека. Любая хорошо прописанная процедура может являться как барьером на пути произвола государства, так и камнем преткновения в реализации права (как, например, обстоит дело с порядком согласования проведения публичных мероприятий). Парламентские процедуры являются одними из самых важных гарантий на право участия населения в управлении делами государства. Именно они определяют параметры парламентских дискуссий, функциональное предназначение и сроки каждого из чтений законопроекта, порядок внесения поправок, общественную и профессиональные экспертизы и многое другое. В их силах свести участие населения или оппозиции в законотворчестве к нулю или, наоборот, создать максимальные возможности для учета их мнения.

Парламентские процедуры и законотворчество — давняя боль российских юристов. Еще в середине прошлого века ученые ставили вопрос о необходимости создания так называемого «закона о законах» и о роли и месте в системе нормативных регламентов представительных органов. Тогда в СССР был сделан только первый шаг — внедрена регламентная культура в организацию деятельности Советов, а юридическая сила регламентов была конституционно повышена до уровня закона. «Закон о законах» принятие был. С тех пор прошло 30 лет. Сегодня мы остались единственной постсоветской и европейской страной, в которой такого закона нет. Даже у города-государства Ватикан есть закон о нормативных правовых актах. Хотя отечественный проект был подготовлен и даже прошел два чтения в Думе II созыва, незадолго до парламентского переворота. Но он был положен под сукно и так и остался в архивах, поскольку парламенту послепереворотного образца нормальная законотворческая процедура была не только не нужна, но и крайне вредна для реализации истинных парламентских целей и задач[382]. Хотя даже в более чем половине субъектов Российской Федерации есть свои «законы о законах».

На федеральном уровне в отсутствие «закона о законах» из регулирующих законотворческую процедуру актов остались только регламенты палат парламентов. Сейчас они утверждаются постановлениями Государственной Думы и Совета Федерации, то есть принимаются простым большинством голосов от присутствующих на заседании палаты при условии наличия кворума. И, соответственно, в таком же порядке могут меняться и корректироваться в зависимости от сиюминутных потребностей. И вот ровно так эти регламенты подстраиваются под реализацию целей и задач власти. Ими определяется очередность внесения и порядок рассмотрения законодательных инициатив, порядок голосования, порядок и время выступления депутатов, возможность голосования за поправки едиными списками (перечень поправок, рекомендованных к принятию, и перечень, рекомендуемый к отклонению), возможность прохождения законопроекта сразу в нескольких чтениях и т. д. То есть регламенты легализуют все процедуры, необходимые для скорострельности и бездискуссионности прохождения законопроектов, а именно это и называется искажением разумных процедур и созданием условий для невозможности принятия правовых законов. Как известно, чтобы закон был признан правовым, он должен быть принят в должной процедуре представительным органом, сформированным в результате свободных и справедливых выборов.

Бывают у наших парламентов и совсем одиозные случаи с точки зрения парламентских процедур. Например, при всей своей пулеметной законотворческой скорости Дума не успевает рассмотреть все доставшиеся ей в наследство от предыдущих парламентов законодательные инициативы или полупрошедшие законопроекты, зависшие между созывами. Так, в наследство Думе VII созыва досталось больше двух тысяч таких «висяков». И тогда председатель Вячеслав Володин предложил их просто обнулить, то есть отказаться от рассмотрения и отправить в архив. К счастью, это предложение так и осталось всего лишь «мыслями вслух», поскольку оно, во-первых, категорически противоречит самому смыслу права законодательной инициативы, в соответствии с которым праву уполномоченного субъекта соответствует обязанность законодательного органа такую инициативу рассмотреть. Во-вторых, такое предложение нарушает принцип преемственности парламентской деятельности. VII Думе отчасти удалось разгрести законодательный завал. Сейчас новому, VIII созыву нерассмотренных законопроектов досталось меньше — всего тысяча. Подозреваем, что процедурно здесь все было не совсем гладко, но хотя бы в архив не отправили.

Особенно много претензий вызвали парламентские процедурные модификации в ходе принятия в 2020 году поправок к Конституции России. Венецианская комиссия подробно проанализировала ситуацию и сделала следующие выводы:

• скорость проведения процесса подготовки столь широкомасштабных поправок абсолютно не соответствовала глубине содержания поправок с учетом их воздействия на общество. Скорость процесса привела к тому, что времени для надлежащих консультаций с гражданским обществом до принятия поправок парламентом было недостаточно;

• так как Конституционное собрание не созывалось, Конституция была принята после того, как по ней проголосовал парламент и субъекты Российской Федерации. После этих этапов, в соответствии со статьей 135 Конституции, поправки должны были вступить в силу. Отрицательный результат специально введенных дополнительных этапов, как рассмотрение Конституционным Судом и общероссийское голосование, не мог бы стать препятствием для вступления поправок в силу. Из этого следует, что включение дополнительных этапов в процедуру внесения поправок в Конституцию явно входит в конфликт со статьей 1б Конституции, направленной на защиту «основ конституционного строя Российской Федерации»;

•придание конституционного статуса уже существующим положениям обыкновенных законов (их конституционализация) чревато исключением соответствующих вопросов из открытого обсуждения и тем самым ограничивает демократический процесс. Будучи закрепленными в Конституции, нормы утрачивают гибкость: они не могут быть вынесены на рассмотрение Конституционного Суда и, наоборот, становятся для Конституционного Суда эталоном при оценке других правовых норм[383].

Но парламенту некогда было об этом думать. Ему нужно было выполнить поставленную задачу в кратчайшие сроки.

Вот такой получился портрет современного российского парламента. И если в нормальных демократических странах существует принцип разделения властей, где парламент исправно выполняет свою функцию, «то первый вопрос, который назревает последние 15 лет: зачем нужен парламент в России?» Это мнение политолога Дмитрия Травина: «Если мы представим ситуацию, что вице-премьер Рогозин собирается активно осваивать космос и в ближайшие годы весь парламент, все Федеральное Собрание сажают в космический корабль и отправляют колонизировать Луну, то, по моим ощущениям, в жизни России от этого ничего не изменится. Более того, мы узнаем об исчезновении парламента, только если случайно прочтем информацию в СМИ. Аппарат правительства будет готовить экономические законы, президентская администрация будет готовить законы, связанные с внутренней политикой, и президент потом будет их подписывать. Разве сегодня происходит не так? По сути, то же самое. Возникает вопрос: так ли это или не так? Если это так, то зачем вообще эта имитация? Почему в один прекрасный день президент Путин не выйдет и не скажет, что для экономии бюджетных средств мы ликвидируем наше Федеральное Собрание, так как нам оно не нужно?»[384]